江苏省海洋与渔业局副局长唐庆宁谈加快推进养殖证制度建设
编者按：去年底，江苏省召开了全省养殖证制度建设工作会议，省海洋与渔业局唐庆宁副局长在讲话中对该省近两年养殖证工作进行了深入分析，特别是对当前存在的问题做了系统的分析，并全面部署了今年的养殖证制度建设工作。现摘要刊登，供各地参考。
一、统一思想，坚定推进养殖证制度的信心和决心
为贯彻实施农业部养殖证制度，省政府办公厅于2003年12月5日印发了《关于贯彻实施养殖证制度试行方案的意见》，明确了我省贯彻实施养殖证制度的基本要求和相关政策。省人大于2002年12月通过了《江苏省渔业管理条例》，明确规定“用于养殖的国有水域和滩涂从事养殖生产的单位和个人，应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出水域滩涂水产养殖使用权申请，由本级人民政府批准后，核发水产养殖证”及“取得集体水域和滩涂承包经营权的养殖单位和个人，可以向所在地的县级以上地方人民政府申请领取水产养殖证”，为我省实施养殖证制度奠定了法律基础。一年多来，各市及试点县克服了人员、经费和技术等方面的困难，积极开展工作，使我省养殖证制度建设取得了初步进展。据不完全统计，截至目前，全省大中型湖泊发放养殖证1万本（老证），发证面积40多万亩；沿海及内陆池塘养殖发证5538本，面积129万多亩。合计发证1.55万本，总的发证面积约180万亩。但从一年来全省的实施情况看，这项工作仍处于启动时期，与农业部的要求不适应，也落后于一些先进省市。究其原因，除客观上受到“非典”和洪涝灾害及经费的影响外，主观上突出表现在一些地方还没有把养殖证制度建设真正摆上位置，工作力度不大，存在畏难情绪，归根到底是认识不到位。如何认识实施养殖证制度建设的必要性和紧迫性，我认为主要有四个方面：
（一）实施养殖证制度是巩固和保护水产养殖基地，确保渔业持续发展的需要。改革开放以来，我省渔业坚持以养为主、养捕加相结合的发展方针，八十年代后期实现了从以捕为主向以养为主的战略转变，水产业成为发展农村经济、富裕广大农民的支柱产业。但是，随着工业化、城市化和交通建设的迅速发展，大片养殖基地被占用，许多养殖水面遭到污染，严重影响我省水产养殖业的可持续发展。为此，许多渔业工作者提出要象划定基本农田保护区那样，划定水产养殖基地保护区，以巩固和保护渔业的基本阵地。这一呼声从九十年代中期就已出现，现在更加强烈。我省在《渔业法》的基础上，把集体水域也纳入养殖证制度管理范围，目的就是希望通过制定养殖规划，从法律上明确养殖基地的水产养殖功能，明确生产者的养殖使用权和承包经营权，为广大渔农民多保留一些赖以生存的水域。
（二）实施养殖证制度是实践“三个代表”，保护生产者合法权益的需要。作为养殖生产者的合法权益主要有三方面的内容：一是依法取得的使用权在法定时间内受法律保护；二是享受使用权的养殖生产者有依法流转养殖水面的权利；三是遇到征用或污染时，有依法索取补偿和赔偿的权力。我省从事水产养殖人员达120多万人，他们以渔为本，以养殖为生。但是，多年来因征用水面、污染等原因造成养殖户经济受损而得不到合理补偿的事件越来越多，养殖户联名上书、集群上访，群众意见很大。《江苏省渔业管理条例》第十五条规定“因规划调整、国家建设使用已确定给单位或者个人用于养殖的国有水域和滩涂，应当对持有该水域和滩涂水产养殖证的单位或者个人给予经济赔偿。”同时还规定“国家建设需要征用集体所有的水域和滩涂，依照有关土地管理的法律、法规办理。”财政部2001年第13号令《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》也明确规定水产养殖水毁损失的补偿必须提供“县以上有关部门核发的《水面养殖使用证》”。在协调处理这类问题时，很重要的依据就是养殖者是否持有养殖证，有了养殖证就证明养殖行为是合法的，应当受到法律的保护。我们要从实践“三个代表”的高度，认真贯彻好、实施好水域滩涂养殖证制度，保护生产者的合法权益。
（三）实施养殖证制度是强化渔业质量安全建设的需要。近年来，各地把加强水产品质量安全建设，作为提高水产品综合竞争力的重要措施来抓。根据农业部及省政府要求，组织实施了无公害水产品行动计划，掀起了建设无公害水产品生产基地，认定无公害、绿色及有机水产品的热潮。而建设无公害基地最基本的条件：一是看基地位置是否在规划的功能区范围内，养殖证就是规划功能区的最重要凭证；二是看环境条件是否符合无公害要求。养殖证是认定无公害基地和无公害产品的必备条件，农业部明确要求，没有养殖证，就不得认定。2003年，第一、二批认定的基地，由于养殖证工作尚未开始，因此未作规定，现在，该项制度已全面推行，因此我们决定，从第三批开始实行，尽管已经认定，但无养殖证的暂不发证。从2004年起，凡申报省无公害水产品养殖基地，首先必须领有《水域滩涂养殖使用证》，没有领取养殖证的不再受理申报省无公害水产品养殖基地。对已经认定为省无公害水产品生产基地的，在2004年6月底前必须补领养殖证，否则，也要取消其无公害水产品生产基地资格。
（四）实施养殖证制度，是转变职能、依法行政的需要。我国的渔政管理长期以来实行以资源管理为中心，渔政管理队伍的主要职责是保护渔业资源，重点放在对捕捞生产的监督管理，而忽视了对养殖生产的管理。由于捕捞强度过大，资源衰退，渔政管理难度越来越大，尤其是渔政管理经费入不敷出，已危及到渔政队伍的生存与发展。在捕捞萎缩的同时，养殖生产得到了迅猛发展，养殖管理的重要性逐渐显现出来,表现在:养殖规模过大影响周围的养殖环境；养殖地点不当会影响交通航运、行洪蓄洪；养殖水域或养殖方式不当可能影响产品质量，危及人民身体健康及安全。因此，我们在鼓励发展的同时，必须加强对养殖环境的保护，合理生产布局，严格投入品管理，强化对养殖地点、养殖规模的控制。这不仅给渔政管理工作提出了新的课题，也为渔政工作开拓了新的空间。渔政管理必须实行转移，由单一的捕捞管理转向捕捞和养殖综合管理，并逐步向以养殖管理为重点的过渡。从依法行政的角度看，实施养殖证制度，是贯彻渔业法律法规的需要，也是渔业部门应尽的责任。如果至今还没有贯彻实施养殖证制度，也是行政不作为，是我们工作失职的表现。
二、狠抓关键，积极稳妥地推进养殖证制度
（一）搞好普查，做好养殖规划。这次发证，为我们全面了解我省水域状况及养殖的真实情况提供了契机。各市县要结合发证工作及当前正在开展的优势水产品产业规划，对本地区的养殖水域进行一次普查登记，摸清水域状况、经营状况、生产水平，甚至效益等情况，为制定今后的发展战略和优势产业规模提供科学依据。养殖证制度所要求的《养殖水域滩涂规划》，不是一般意义上的发展规划，而是“功能”规划，是养殖证的审批发放的依据。重点是对已养殖水域同时又适合养殖的水域进行规划，规划包括八大类重点养殖功能区、临时养殖区和养殖保护区；对未养殖区除划定开发区和保护区外，还要划定渔民生产预留区。为减轻规划的工作量，可将《养殖水域滩涂规划》编制大纲中要求的六张图简化为现状图和规划图两张；在规划图中，可按村定点、乡定片、县定区的原则，进行标注，所有养殖功能区及养殖点应进行填表登记，图上标不清楚的，通过表格反映出来。
（二）明确政策，协调好十个方面的关系。在核发养殖证工作中，依照《渔业法》、《江苏省渔业管理条例》等法规，以及农业部、省政府有关文件精神，应该先规划、后发证，但是，由于农业部要求，考虑到规划工作量大，需要很长的时间，为了提高效率，我们将采取“边规划边发证，先易后难，先国有后集体、先企业后个体，先基地后零散”的原则，做到国家明令规定或涉及国防等公共利益需要的水面不发证，对有争议的水域滩涂在其纠纷未解决前一律不予发证，对当地政府已明确规定污染严重的水面不发证，对不能纳入规划的水面不发证。并区别以下几种具体情况，做好发证工作：一是协调好水域养殖功能与其它功能的关系；二是协调好养殖证与土地证和承包经营权证的关系；三是协调好全民所有水域与农村集体经济组织及个人使用的关系；四是协调好企业使用与个人承包的关系；五是协调好确权与转包、出租、互换、转让的关系；六是协调好旧证与新证的关系；七是协调好养殖证与海域使用证的关系；八是协调好集体所有水域与个人使用水面的关系；九是协调好测量前后面积的关系；十是协调好发证与收费的关系。
（三）高质量、严要求，搞好养殖证界至图的测绘。界至图的测绘是养殖证中一项非常重要的内容，是否规范、科学、准确，体现了养殖证发放工作的质量。这方面的工作滆湖做得很好，他们请具有资质的测绘单位对湖区网围养殖进行现场踏勘和编制水域滩涂界至图，测绘采用全球卫星定位系统（GPS），测出的网围养殖面积相对误差小于±1%，并且将有关数据输入电脑，建立数据库，进行数字化管理，是一个非常先进的管理模式。希望沿海以及内陆有条件的地方尽可能采取这种方法，对不具备这种条件的地方，为了保证界至图的质量，要充分利用乡镇现有水利站、土管站等有利条件，增强乡镇力量，是个既可以提高工作效率，又可以保证界至图测绘质量。
（四）登记造册，归档保存，逐步实现规范化管理。养殖证发放工作的最后一道程序是登记造册，归档保存。它是政府对水产养殖实施规范化管理的基础，也是最容易被忽视的一项工作。上世纪八十年代和九十年代我们进行过两次养殖证登记发放工作，而当初资料保存完整的不多。为了切实搞好养殖证档案管理，建议养殖证档案由发证机关负责集中专柜保存，即县级发证的由县渔业主管部门保存；省市级发证的，由省市级渔业主管部门负责保存，并告知下级渔业主管部门。养殖证档案材料主要包括：调查表、申请表及附件、审批表及附件、调查核实取证材料、政府批文、证书复印件等材料。养殖证档案建设应做到“一证一档、一档一封”，并建立养殖证期满催告和注销制度。
三、加强组织领导，切实加快实施养殖证制度
（一）任务落实。2003年，各地已经做好申请登记工作的，要加快发证。2004年的目标任务是：上半年三个部联系点的市和各市试点县完成养殖规划的编制工作和养殖证发放工作；其他市县完成普查、规划及登记工作。下半年要求全面完成规划发证工作，同时做好养殖证资料的归类入档。省局将在明年下半年组织一次执法检查，请各市抓紧落实。
（二）组织落实。要求市县成立“两个班子”、下发“一个文件”。“两个班子”，即：各市县都要建立养殖证制度建设领导小组和工作小组，领导小组请政府主管领导担任组长，有关部门领导参加；领导小组下设工作小组，由渔业主管局长任组长，局有关同志参加，有条件的地方可邀请水利、国土等部门的同志参加；渔业重点乡镇要创造条件把部门行为上升为政府行为。“一个文件”，各市、县必须要以政府的名义下发一份适于本地区的完善水域滩涂养殖证制度建设的实施意见，增强工作的权威性。
（三）搞好试点。在新的历史条件下，我们建立适于时代发展要求的新的养殖证制度，起点高、任务重、困难多，在具体工作中希望各市县必须坚持以点带面，先易后难，抓大放小、简化程序、规范服务的原则，在继续做好试点县乡工作的基础上，制定和完善具体的工作方案，落实责任人，明确负责，并落实经费。沿海地区要加快海域勘界步伐，为海域滩涂养殖证的发放创造条件。各地在制定养殖规划和发放养殖证过程中，可将原来规定的《养殖证登记表》、《申请表》和《审批表》三表合为两张表，即：《养殖证登记表》和《申请与审批表》，删除重复内容，降低工作成本，提高工作效率。
（四）落实经费。当前还要落实好工作经费，主要采取两种方法，一是收取一点。根据省物价部门的文件规定每张证收取工本费7元，除去4元印制费，其余3元留发证单位。此外，每亩每年收取资源增殖保护费1元，保证发证工作的开展。二是向政府争取一点。现在各地都施行了零基预算，希望大家在报预算的时候向政府、财政部门解释清楚，积极争取经费。省局明年将争取再挤出一些经费，支持全省养殖证制度建设工作的开展。
一、统一思想，坚定推进养殖证制度的信心和决心
为贯彻实施农业部养殖证制度，省政府办公厅于2003年12月5日印发了《关于贯彻实施养殖证制度试行方案的意见》，明确了我省贯彻实施养殖证制度的基本要求和相关政策。省人大于2002年12月通过了《江苏省渔业管理条例》，明确规定“用于养殖的国有水域和滩涂从事养殖生产的单位和个人，应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出水域滩涂水产养殖使用权申请，由本级人民政府批准后，核发水产养殖证”及“取得集体水域和滩涂承包经营权的养殖单位和个人，可以向所在地的县级以上地方人民政府申请领取水产养殖证”，为我省实施养殖证制度奠定了法律基础。一年多来，各市及试点县克服了人员、经费和技术等方面的困难，积极开展工作，使我省养殖证制度建设取得了初步进展。据不完全统计，截至目前，全省大中型湖泊发放养殖证1万本（老证），发证面积40多万亩；沿海及内陆池塘养殖发证5538本，面积129万多亩。合计发证1.55万本，总的发证面积约180万亩。但从一年来全省的实施情况看，这项工作仍处于启动时期，与农业部的要求不适应，也落后于一些先进省市。究其原因，除客观上受到“非典”和洪涝灾害及经费的影响外，主观上突出表现在一些地方还没有把养殖证制度建设真正摆上位置，工作力度不大，存在畏难情绪，归根到底是认识不到位。如何认识实施养殖证制度建设的必要性和紧迫性，我认为主要有四个方面：
（一）实施养殖证制度是巩固和保护水产养殖基地，确保渔业持续发展的需要。改革开放以来，我省渔业坚持以养为主、养捕加相结合的发展方针，八十年代后期实现了从以捕为主向以养为主的战略转变，水产业成为发展农村经济、富裕广大农民的支柱产业。但是，随着工业化、城市化和交通建设的迅速发展，大片养殖基地被占用，许多养殖水面遭到污染，严重影响我省水产养殖业的可持续发展。为此，许多渔业工作者提出要象划定基本农田保护区那样，划定水产养殖基地保护区，以巩固和保护渔业的基本阵地。这一呼声从九十年代中期就已出现，现在更加强烈。我省在《渔业法》的基础上，把集体水域也纳入养殖证制度管理范围，目的就是希望通过制定养殖规划，从法律上明确养殖基地的水产养殖功能，明确生产者的养殖使用权和承包经营权，为广大渔农民多保留一些赖以生存的水域。
（二）实施养殖证制度是实践“三个代表”，保护生产者合法权益的需要。作为养殖生产者的合法权益主要有三方面的内容：一是依法取得的使用权在法定时间内受法律保护；二是享受使用权的养殖生产者有依法流转养殖水面的权利；三是遇到征用或污染时，有依法索取补偿和赔偿的权力。我省从事水产养殖人员达120多万人，他们以渔为本，以养殖为生。但是，多年来因征用水面、污染等原因造成养殖户经济受损而得不到合理补偿的事件越来越多，养殖户联名上书、集群上访，群众意见很大。《江苏省渔业管理条例》第十五条规定“因规划调整、国家建设使用已确定给单位或者个人用于养殖的国有水域和滩涂，应当对持有该水域和滩涂水产养殖证的单位或者个人给予经济赔偿。”同时还规定“国家建设需要征用集体所有的水域和滩涂，依照有关土地管理的法律、法规办理。”财政部2001年第13号令《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》也明确规定水产养殖水毁损失的补偿必须提供“县以上有关部门核发的《水面养殖使用证》”。在协调处理这类问题时，很重要的依据就是养殖者是否持有养殖证，有了养殖证就证明养殖行为是合法的，应当受到法律的保护。我们要从实践“三个代表”的高度，认真贯彻好、实施好水域滩涂养殖证制度，保护生产者的合法权益。
（三）实施养殖证制度是强化渔业质量安全建设的需要。近年来，各地把加强水产品质量安全建设，作为提高水产品综合竞争力的重要措施来抓。根据农业部及省政府要求，组织实施了无公害水产品行动计划，掀起了建设无公害水产品生产基地，认定无公害、绿色及有机水产品的热潮。而建设无公害基地最基本的条件：一是看基地位置是否在规划的功能区范围内，养殖证就是规划功能区的最重要凭证；二是看环境条件是否符合无公害要求。养殖证是认定无公害基地和无公害产品的必备条件，农业部明确要求，没有养殖证，就不得认定。2003年，第一、二批认定的基地，由于养殖证工作尚未开始，因此未作规定，现在，该项制度已全面推行，因此我们决定，从第三批开始实行，尽管已经认定，但无养殖证的暂不发证。从2004年起，凡申报省无公害水产品养殖基地，首先必须领有《水域滩涂养殖使用证》，没有领取养殖证的不再受理申报省无公害水产品养殖基地。对已经认定为省无公害水产品生产基地的，在2004年6月底前必须补领养殖证，否则，也要取消其无公害水产品生产基地资格。
（四）实施养殖证制度，是转变职能、依法行政的需要。我国的渔政管理长期以来实行以资源管理为中心，渔政管理队伍的主要职责是保护渔业资源，重点放在对捕捞生产的监督管理，而忽视了对养殖生产的管理。由于捕捞强度过大，资源衰退，渔政管理难度越来越大，尤其是渔政管理经费入不敷出，已危及到渔政队伍的生存与发展。在捕捞萎缩的同时，养殖生产得到了迅猛发展，养殖管理的重要性逐渐显现出来,表现在:养殖规模过大影响周围的养殖环境；养殖地点不当会影响交通航运、行洪蓄洪；养殖水域或养殖方式不当可能影响产品质量，危及人民身体健康及安全。因此，我们在鼓励发展的同时，必须加强对养殖环境的保护，合理生产布局，严格投入品管理，强化对养殖地点、养殖规模的控制。这不仅给渔政管理工作提出了新的课题，也为渔政工作开拓了新的空间。渔政管理必须实行转移，由单一的捕捞管理转向捕捞和养殖综合管理，并逐步向以养殖管理为重点的过渡。从依法行政的角度看，实施养殖证制度，是贯彻渔业法律法规的需要，也是渔业部门应尽的责任。如果至今还没有贯彻实施养殖证制度，也是行政不作为，是我们工作失职的表现。
二、狠抓关键，积极稳妥地推进养殖证制度
（一）搞好普查，做好养殖规划。这次发证，为我们全面了解我省水域状况及养殖的真实情况提供了契机。各市县要结合发证工作及当前正在开展的优势水产品产业规划，对本地区的养殖水域进行一次普查登记，摸清水域状况、经营状况、生产水平，甚至效益等情况，为制定今后的发展战略和优势产业规模提供科学依据。养殖证制度所要求的《养殖水域滩涂规划》，不是一般意义上的发展规划，而是“功能”规划，是养殖证的审批发放的依据。重点是对已养殖水域同时又适合养殖的水域进行规划，规划包括八大类重点养殖功能区、临时养殖区和养殖保护区；对未养殖区除划定开发区和保护区外，还要划定渔民生产预留区。为减轻规划的工作量，可将《养殖水域滩涂规划》编制大纲中要求的六张图简化为现状图和规划图两张；在规划图中，可按村定点、乡定片、县定区的原则，进行标注，所有养殖功能区及养殖点应进行填表登记，图上标不清楚的，通过表格反映出来。
（二）明确政策，协调好十个方面的关系。在核发养殖证工作中，依照《渔业法》、《江苏省渔业管理条例》等法规，以及农业部、省政府有关文件精神，应该先规划、后发证，但是，由于农业部要求，考虑到规划工作量大，需要很长的时间，为了提高效率，我们将采取“边规划边发证，先易后难，先国有后集体、先企业后个体，先基地后零散”的原则，做到国家明令规定或涉及国防等公共利益需要的水面不发证，对有争议的水域滩涂在其纠纷未解决前一律不予发证，对当地政府已明确规定污染严重的水面不发证，对不能纳入规划的水面不发证。并区别以下几种具体情况，做好发证工作：一是协调好水域养殖功能与其它功能的关系；二是协调好养殖证与土地证和承包经营权证的关系；三是协调好全民所有水域与农村集体经济组织及个人使用的关系；四是协调好企业使用与个人承包的关系；五是协调好确权与转包、出租、互换、转让的关系；六是协调好旧证与新证的关系；七是协调好养殖证与海域使用证的关系；八是协调好集体所有水域与个人使用水面的关系；九是协调好测量前后面积的关系；十是协调好发证与收费的关系。
（三）高质量、严要求，搞好养殖证界至图的测绘。界至图的测绘是养殖证中一项非常重要的内容，是否规范、科学、准确，体现了养殖证发放工作的质量。这方面的工作滆湖做得很好，他们请具有资质的测绘单位对湖区网围养殖进行现场踏勘和编制水域滩涂界至图，测绘采用全球卫星定位系统（GPS），测出的网围养殖面积相对误差小于±1%，并且将有关数据输入电脑，建立数据库，进行数字化管理，是一个非常先进的管理模式。希望沿海以及内陆有条件的地方尽可能采取这种方法，对不具备这种条件的地方，为了保证界至图的质量，要充分利用乡镇现有水利站、土管站等有利条件，增强乡镇力量，是个既可以提高工作效率，又可以保证界至图测绘质量。
（四）登记造册，归档保存，逐步实现规范化管理。养殖证发放工作的最后一道程序是登记造册，归档保存。它是政府对水产养殖实施规范化管理的基础，也是最容易被忽视的一项工作。上世纪八十年代和九十年代我们进行过两次养殖证登记发放工作，而当初资料保存完整的不多。为了切实搞好养殖证档案管理，建议养殖证档案由发证机关负责集中专柜保存，即县级发证的由县渔业主管部门保存；省市级发证的，由省市级渔业主管部门负责保存，并告知下级渔业主管部门。养殖证档案材料主要包括：调查表、申请表及附件、审批表及附件、调查核实取证材料、政府批文、证书复印件等材料。养殖证档案建设应做到“一证一档、一档一封”，并建立养殖证期满催告和注销制度。
三、加强组织领导，切实加快实施养殖证制度
（一）任务落实。2003年，各地已经做好申请登记工作的，要加快发证。2004年的目标任务是：上半年三个部联系点的市和各市试点县完成养殖规划的编制工作和养殖证发放工作；其他市县完成普查、规划及登记工作。下半年要求全面完成规划发证工作，同时做好养殖证资料的归类入档。省局将在明年下半年组织一次执法检查，请各市抓紧落实。
（二）组织落实。要求市县成立“两个班子”、下发“一个文件”。“两个班子”，即：各市县都要建立养殖证制度建设领导小组和工作小组，领导小组请政府主管领导担任组长，有关部门领导参加；领导小组下设工作小组，由渔业主管局长任组长，局有关同志参加，有条件的地方可邀请水利、国土等部门的同志参加；渔业重点乡镇要创造条件把部门行为上升为政府行为。“一个文件”，各市、县必须要以政府的名义下发一份适于本地区的完善水域滩涂养殖证制度建设的实施意见，增强工作的权威性。
（三）搞好试点。在新的历史条件下，我们建立适于时代发展要求的新的养殖证制度，起点高、任务重、困难多，在具体工作中希望各市县必须坚持以点带面，先易后难，抓大放小、简化程序、规范服务的原则，在继续做好试点县乡工作的基础上，制定和完善具体的工作方案，落实责任人，明确负责，并落实经费。沿海地区要加快海域勘界步伐，为海域滩涂养殖证的发放创造条件。各地在制定养殖规划和发放养殖证过程中，可将原来规定的《养殖证登记表》、《申请表》和《审批表》三表合为两张表，即：《养殖证登记表》和《申请与审批表》，删除重复内容，降低工作成本，提高工作效率。
（四）落实经费。当前还要落实好工作经费，主要采取两种方法，一是收取一点。根据省物价部门的文件规定每张证收取工本费7元，除去4元印制费，其余3元留发证单位。此外，每亩每年收取资源增殖保护费1元，保证发证工作的开展。二是向政府争取一点。现在各地都施行了零基预算，希望大家在报预算的时候向政府、财政部门解释清楚，积极争取经费。省局明年将争取再挤出一些经费，支持全省养殖证制度建设工作的开展。
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